東漢州牧制的演變過程是怎樣的？建武十八年的州牧制有什麼特點？

據《後漢書·光武帝紀》記載“建武十八年，是歲，罷州牧置刺史。”由此可見在東漢時期，

以建武十八年為分割線，在此之前東漢實行的是州牧制，之後實行的是刺史制

。

那麼這兩者之間是什麼關係呢？有很多人猜測這只不過是職位名稱上的一種不同，實質上還是一樣的，也有人認為是一種全新的改革。

其實按照東漢的史實來看的話，在建武十八年的“罷州牧置刺史”是有著本質性的區別的，而且在此之後的中平五年，東漢又重新恢復了州牧制，可以說在東漢時期州牧制是一種呈現階段式發展的現象。

一、東漢州牧制的歷史演變

東漢時期的州牧制分為建武十八年之前的州牧制，還有靈帝時期的州牧制兩個階段

。在建武十八年時期的州牧制是繼承了前代政府的根基所形成的，靈帝時期的州牧制是復辟建武年間的州牧制，現在重點來看一下建武十八年的州牧制。

1、州牧制的來龍去脈

要說到州牧制的源頭，那就不得不提東漢的前朝政府了，

在東漢之前的西漢王朝實行的其實是刺史制，為的就是加強中央的統治以及削弱諸侯國的勢力

。

刺史的目的也是監察，而且是直接和皇帝對接工作，可以說刺史制就是一個行政體制和監察體制獨立的一個部門，直接受皇帝領導。

除此之外，刺史制還有一個特點就是上任官員一般都是年輕官員、任職時間短暫，流動性大。

這樣做的目的是最大限度地發揮刺史的威懾力和工作能力。

只不過“物極必反”隨著刺史制的不斷推行刺史的職能也發生了變化，由於是直接面向皇帝的，所以刺史有著直接決定官員任免的能力，所以他們手中掌握的權力越來越大。

到了西漢成帝年間，刺史已經從單純的監察機構慢慢地向行政機構轉變了

，雖然期間有過數次的波動，但是也沒有改變刺史制被迫改變初衷的命運。

2、刺史制變為州牧制

王莽稱帝以後的漢朝為了鎮壓地方勢力的叛亂徹底改變了前人留下的刺史制，改設州牧。

這一時期刺史制和州牧制的區別就在於，刺史制是監察機構不具有實際的權力，而州牧制則是具有很大的行政權力。

王莽不僅廢除了刺史制設立了州牧制，還賦予了州牧制極大的行政權力、統兵作戰的權力

，就連州牧的官職也是實行了世襲制度，這麼做的目的就是為了穩定自己的政權，可是並沒有達成這樣的一個願景。

在公元17年西漢興起了一個“綠林軍”的組織，到了公元23年“綠林軍”已經發展壯大到成立了“更始政權”，而這個更始政權與州牧制也有著莫大的關係。

根據《吳漢傳》中的記載“更始幽州牧苗曾聞之，陰勒兵，敕諸郡不肯應調。”從中可以看出

更始政權也是州牧制的一大促成因素而且根據歷史環境的特殊性，更始政權的州牧制還有著特殊的時代特徵。

3、更始政權州牧制的特點

雖然更始政權實行的是州牧制，可是在州牧制的推廣上卻做得不盡如人意，

首先更始政權並沒有做到統一全國就導致州牧制並非全國推行，而是刺史制、州牧制混雜在一起

。

這種現象的存在是因為更始政權成立的時候漢朝還處在一個割據勢力紛爭不斷的時代，所以說並沒有一個大一統的政權掌權，各地推行的政策也難免出現不同。

其次更始政權內部也是混亂不堪

，《公孫述傳》記載道“更始立……假述輔漢將軍、蜀郡太守兼益州牧印綬。”《延岑傳》又記載道“自稱武安帝王，拜置牧守，欲據關中。”

從這兩處關於更始政權的記載就可以看出，

在更始政權內部刺史和州牧其實還沒有分得那麼清楚，兩者在職能和作用上幾乎一樣，只有名稱不同的區別而已。

4、州牧制的全國推行

公元23年更始政權成立，可是短短的兩年時間就被劉秀所滅

，公元25年6月劉秀稱帝，先是透過軍事強攻奪得了大量的地盤，然後便任用武官為地方長官，以便能夠進一步加強統治。

州牧有很大的行政權力，任用武將擔任州牧一職不僅可以鞏固自己的政權，更是對武將起到了激勵作用，

所以劉秀在君臣同心的努力下完成了統一大業，時間是建武十六年。

二、建武十八年州牧制的特點

上述建武十八年是一個分水嶺，那麼為什麼劉秀建立的東漢可以完成州牧制的全國推行，而王莽和更始政權卻沒有做到呢？

這就不得不說到東漢所實行的州牧制的特點了

。

1、州牧郡守需具有行軍作戰的能力

劉秀的發家靠的是軍事強攻，所以說東漢的政權是在軍事手段中成立的

，既然是靠武力成立的，就需要用武將去鎮守，以防出現了敵對勢力反撲的現象。

所以說這個時期的州牧郡守實際上還相當於一個大將軍的職能

，有的時候州牧郡守還會帶有將軍的稱號，這一點和王莽時期的州牧制度有一些相似之處。

當然事實證明東漢任用武將為州牧郡守是一件非常明智的決策，

因為這種極具特色的軍政合二為一的任用辦法確實為東漢解決了很多的麻煩。

《光武帝紀》中就有記載“建武二年，漁陽太守彭寵反，攻幽州牧朱浮於薊。”在《李憲傳》中同樣也記載到“四年秋，光武幸壽春，遣揚武將軍馬成等擊憲，圍舒。”

從中可見武將為郡守確實起到了很大的鎮守作用。

2、“斷州牧自還奏事”

身為州牧郡守，只懂得帶兵打仗自然也是不行的

，都說“打江山容易守江山難”所以說怎麼守江山才是重中之重，武將可以鎮守州牧沒錯，但是後期的治理還是要依靠行政的方法。

所以東漢在選拔州牧郡守的時候就十分地講究，

不僅要求是驍勇善戰的將軍，同時還要有處理國家政事的能力

，只能說想要成為東漢州牧郡守必須要是全才才行。

關於這一點有很多的史書可以佐證《光武帝紀》記載“詔下州郡檢實墾田頃畝及戶口、年紀。”《樊曄傳》記載“遷揚州牧，教民耕田種樹，理家之術。”

這些日常的行政瑣事也是州牧郡守需要做的事情，

所以說東漢的州牧郡守雖然在一定程度上和前朝有著相似之處，但是卻比前朝的要求都要高

。

那麼州牧郡守既要鎮守州牧又要管理政事自然有些分身乏術，為了解決這個問題，創造更好的有利於州牧郡守管理州牧的環境，

東漢政府決定“斷州牧自還奏事”，也就是說廢除了州牧郡守需要到中央參加會議的制度。

在之前州牧郡守有一個規定，“初歲盡詣京都奏事，中興，但因計吏。”也就是說每年的年底或者年初州牧郡守都要前往京城議事，也就是所謂的年終總結，可是很多時候這個規定都是沒有什麼實際意義的，所以東漢政府就決定廢除這項制度。

議事制度的廢除更是給了州牧郡守更大的施展空間

，所以說州牧郡守就有了更多的自由來根據自身的情況實施不同的政策，這是東漢州牧制與前朝州牧制最大的一處不同。

3、更大的人事職務任免權

西漢王莽時期的刺史有“二千石卒吏”的任免權，

到了東漢時期關於州牧郡守的任免權就變得大得多，首先人數上更加地多，其次州牧郡守還有舉賢薦士的權利，另外政府精簡工作也是州牧郡守的一個職能。

既然已經廢除了州牧郡守的議事制度，那麼相應地也會給予州牧郡守更多的權利，比如建武十八年前，東漢並沒有對掾屬數量和編制並沒有明確的規定，所以很多州牧郡守都會盡可能大量地擴招，這一點在《朱浮傳》就有記載。

其次關於舉賢薦士方面州牧郡守也有著極大的權力。《光武帝紀》中記載“公卿、司隸、州牧舉賢良方正各一人。”這也體現了東漢政府對於州牧郡守的信任。

4、依舊保持了州牧制最初的目的

州牧制與刺史制是相互貫通的，所以很多州牧制的職權都是從刺史制演變而來的

，比如說刺史製成立之初的根本目的監察作用，在東漢州牧制中就得到了傳承。

西漢刺史制的廢除是因為刺史越權而為，使得刺史職能變得複雜，一開始設立的監察職能卻消失殆盡，這樣一來刺史的存在已經失去了本來的意義，所以也就沒有了存在的必要。

到了王莽時期更是將監察這項職能完全地廢除了

，王莽需要的州牧制就是為了鎮壓反抗勢力，至於監察職能早就付之九霄雲外了。

不過自從東漢政權建立以後州牧制的職能發生了很大的變化，而且綜上所述可以看得出東漢州牧制變得更加地複雜了。

除了與王莽時期一樣重視武將為州牧郡守以外，還增加了很多的州牧郡守的職能，

其中與王莽時期最大的不同就是又重新恢復了州牧郡守的監察職能。

自從東漢建武十八年前，州牧制特點就一目瞭然了，那就是權力極大，職能極重

，可是官員的權力太大對於皇權的威脅也就越大，所以建武十八年後光武帝就展開了對州牧制的管制和改革，最後實行了“改州牧為刺史”。

這就是建武十八年前的州牧制的整個發展演變過程，州牧制的建立是刺史制超出國家的需要的越權行為而導致的，也是社會大環境的促使，但也是因為州牧制的一味擴大職能權力，引發了“功高蓋主”的嫌疑，進而導致了中央不得不採取行動廢除職位。

參考文獻：

［1］ 《光武帝紀》

［2］ 《吳漢傳》

［3］ 《中國古代史》朱紹侯