海運還是漕運：道光皇帝的最大難題

隋煬帝時期開鑿的京杭運河，為後世子孫造福了千百年，到了清朝已經成為了極其重要的運輸手段，但是一個很危險的訊息是，京杭運河一旦斷流，對大清造成的影響將會是災難性的。

漕運相關繪圖

1824年冬，洪澤湖大堤決口，湖水四下漫溢，氾濫成災。對於朝廷來說，水災固然糟糕，但更可怕的是：運河斷了。

京杭大運河，人工開鑿，堪稱人間奇蹟。它猶如長長的紐帶，一頭連著政治中心北京，一頭連著“蘇湖熟天下足”的江南。每年都會有三四百萬石糧食從蘇杭啟程，經由這條紐帶運往京城，滿足帝都百萬居民的消費需求。這樣的運輸方式稱為“漕運”；南方運來的這些糧食稱為“漕糧”。

從元朝到清朝，漕運延續了幾百年，運輸模式幾乎從未改變過。

毫無疑問，漕糧是朝廷的財神爺，運河是朝廷的生命線。運河一斷，意味著京城漕糧供應中斷，並可能動搖大清江山的穩定。

這個棘手的難題擺在了道光帝面前。

進入18世紀，運河越來越脆弱，圍繞運河而生的漕運體制也是弊竇叢生。

京杭大運河全貌

——淤塞。京杭運河縱貫南北，既溝通了各大水系，也飽受黃河水患之苦。清前期黃河連年決口氾濫，運河河道不僅屢受衝廢，而且捲進大量泥沙，日益淤積，河床抬高，反過來使黃河頻繁倒灌。洪澤湖大壩一旦坍塌，就無法蓄積足夠的水量和水位，漕運船隻將被困住。由於治理不力，江蘇境內的運河河道幾度淤塞，運輸越發艱難，年復一年，漕糧抵達京城幾乎越來越遲。

——“浮收”。在漕運過程中，損耗在所難免。官府不願承擔，便將其攤派給百姓。有時，徵糧官故意使量鬥裝滿冒尖（稱“淋尖”），還用腳使勁踢量器（稱“踢斛”）。這樣，容器裝得更多更實，踢灑在外的糧食就被中飽私囊。有時，徵糧官在規定數外直接多收40%——50%。如果農民拒不交納，便會被扣上“抗糧”的帽子。鬥不過官府，又不願認栽的農民，要麼買通有權有勢的人代為交納，要麼把糧食保護起來等待驗收。如此一來，徵糧官攤派不成，便軟硬兼施，激起民眾不滿，“鬧漕”事件不斷。

——缺錢。漕糧開拔，需要兵丁押船護送。官府支付的全程運費只有每船300兩，標準多年不變。隨著物價上漲，早已脫離實際，根本不夠用。為了補足差額，有的兵丁隨船夾帶南北特產，走私販運，牟取暴利。然而，由於運河淤積，水深不足，船隻超載私貨，有擱淺的危險。官府遂嚴禁兵丁夾帶私貨。這樣一來，差額依舊，兵丁們只好向沿途官府攤派，並將這筆錢最終轉嫁給老百姓。

——冗員。乾隆以來，朝廷為了籌集戰爭經費，以捐官為名賣了許多頂戴。這些新官來到省裡報到，無缺可去，一般都塞進漕運系統，搞得人滿為患。有些官員無事可做，照樣領取俸祿；有些官員幹起了營私舞弊、中飽私囊的買賣；還有些官員不務正業，整天想著以此為跳板升官發財。這些人逐漸成了漕運弊政既得利益的維護者。

就在道光帝為此苦惱之際，協辦大學士、戶部尚書英和送來一份《籌漕運變通全域性疏》。其中說，為今之計，只有“暫僱海運，以分滯運，酌折額漕，以資治河”。他給漕運危機開出的藥方是：僱傭商船運送漕糧，准許商船在運糧的同時攜帶貨物。

英和的治理理念，用今天的話說，就是社會服務民營化、市場化、商業化，透過購買社會化的服務滿足公益需求。購買渠道不拘一格，實現過程向民間適當放寬和讓利。

他知道，許多官員反對海運，理由有四：風大浪急、海盜出沒、糧食易黴、成本較高。針對這些議論，英和給出的答案是海運“四善”：僱商分運，不致歧誤；腳價從漕費撥付，無須另籌；準帶商貨，商必踴躍；洋麵安靜，必無意外。他反問那些反對者：海上年年都有商船往來，為何沒聽說過船毀人亡的事？運河裡也多有險阻，歷年都有船隻遇險沉沒，船伕家破人亡，豈能只是海運有危險，漕運就沒事？

事實上，到道光年間，中國發展漕糧海運的條件已經日趨成熟：

——安全。清代中國商船經常往來北方沿海，瞭解海情風信，運輸路線日趨清晰。這就降低了海運的氣象風險。

——方便。江浙沿海廣泛使用沙船（即平底船）運輸貨物。這種船的船底有甲板，船旁有水槽，其下有承孔，“水從槽入，即從孔出，艙中從無潮溼”，載重量達到幾百石。

——圖利。當時，沙船由北向南航行稱為“正載”，將東北的豆麥販運到南方；由南向北則是裝載茶葉布匹，一旦裝不滿，就稱為“放空”。由於沙船吃水淺，為避風浪，確保安全，船向北行至吳淞口，會取泥壓艙。如果投入漕運，就省去了這一環節，而且官府給運費，允許攜帶自營商貨。有利可圖，節約成本，船主自然樂意。

顯然，朝廷和船商可以在海運試點中獲得雙贏。

既然漕運難以為繼，海運優勢明顯，道光決心一試。

道光像

他先後出了三招：第一招是人事調整。重用英和，並將主張海運的琦善和陶澍，分別被提拔為兩江總督和江蘇巡撫。對海運並不熱衷的兩江總督孫玉庭、漕運總督魏元煜，竭力挽救漕運，結果收效甚微，還賠了百萬兩銀子，被革職拿問。各地督撫見此，紛紛上奏，支援海運。海運改革的輿論阻力暫時消除了。

第二招是招商運糧。陶澍在上海召集船商，約定日期，兌換漕糧。他還列舉了海運對船主們的好處：漕糧已兌，沙船不致等候；載米給價，不致賠累；任聽放洋，不致掣肘；春初東風盛行，不患風濤；管運不管交，不患收米勒掯；準捎客貨及前往奉天裝豆餅，多有利潤；奏請獎勵，名利雙收。他鄭重承諾：“一切便宜，斷不稍滋牽累”。

第三招是議定章程。陶澍等人擬定了《海運兌收章程》，其中規定，沙船運送漕糧，酌給耗米；漕糧無故缺損，令船主賠補；驗米交米，專派大員經理；海運漕糧，飭沿海水師巡防；海運船商，分別獎敘；河運漕船，酌加調劑。所有運費由官府和船商面議商定，在漕糧上船時發放。出臺《大通查米章程》，規定送漕糧的商船隻準攜帶20%的私人物品。

三板斧下來，由於措置得當，許多船商踴躍報名參加漕糧海運。陶澍很快就僱到了1000多條沙船，跑兩趟就可以裝150多萬石糧食。船湊齊了，陶澍決定成立上海海運總局，具體負責漕糧海運事宜。

1825年夏，海運試行正式拉開帷幕，地理範圍是江蘇四府一州。

為爭取商人的積極性，官府對應募商船作出免稅、優價、獎勵等的承諾。為確保海運暢通，上海在設海運總局的同時，還在天津成立了轉運局，查驗運糧。

沙船按照載米州縣，分別懸掛各色旗號。州縣按旗色區分，交納漕糧。船上鋪席蓋草，便於防潮。每天都有90多艘商船前來兌換漕糧。只用了一個月時間，海運就將123萬石運往北方，這個速度在當時的技術條件下已經非常驚人。參加運輸的船隻多達1955艘，目的地直指天津。

海運從策劃、協商到舉行，耗時8個月，不僅所有船隻安然無恙，大米損耗數量很少，確保正額“顆粒無損”，而且運輸效率高，省了不少錢。這樣的成果令道光頗為欣慰。

1826年，陶澍奏陳《海運章程》8章，打算把海運機制化，堅持下去。然而，這份建議剛送到戶部就被束之高閣。次年，兩江總督蔣攸銛支援陶澍主張，奏請續行海運，卻招致道光的一頓申斥。

道光釋出了一道上諭，其中說道：“朕思海運，原非良策，以今年河湖情形而論，本不可行”。主張堅持海運，屬於“自卸干係，巧佔地步，止顧目前，於國計並不通盤籌劃，試問為國乎，為身乎”。在漕糧海運高歌猛進的當口，道光的這番話無異於晴天霹靂。

顯然，道光並沒有把海運視為一次改革契機、一種戰略工具，而僅僅是替代漕運的“權宜之計”。在道光眼中，漕運仍是南糧北運的主渠道。這樣，海運只能停留在“嘗試”上，無法形成常態化機制，從而推動形成具有近代色彩的主權意識、海疆意識和軍事戰略意識。

道光是個安於現狀的君主，希望扭轉王朝傾頹的局面，又不想打破祖宗家法。因此，他的改革總在“守”與“變”之間走鋼絲。面對祖宗家法，他選擇“拘守成例，不敢稍有變通”；面對新鮮事物，他剛探出腦袋，又縮了回去。

令道光無奈的，是漕運利益集團無休止的呼籲。海運一旦形成規模和慣例，運河將門庭冷落，陷入荒廢。漕運也會隨之失去市場，管理漕運的官員就將被裁撤，漕運船隻上當差的兵丁則可能生計無著，甚至無處安置。因此，為了飯碗，為了既得利益，他們堅決抵制海運。有人在海運途中向漕糧摻雜藥物，使糧食迅速發黴變質，以此說明海運的不可靠。

令道光擔心的，是運河衰落導致朝廷對江南控制力的減弱，以及漕運中斷導致眾多靠此謀生的群體陷入失業，危及社會穩定。政治和經濟的雙重顧慮，讓他不得不停下改革的腳步。漕運改海運的試點就此終結。

皇上說了不，大家也就不敢再建言，於是，一切恢復如常。南方的糧食仍然要歷盡艱險，曠日持久，從蘇杭運到京城。各省每年解送進京的漕糧日漸減少，倉儲積存日漸空虛。京師地區的糧食供應危機非但沒有緩解，反而更加嚴重。

1846年，道光看到商人取道海路，從南方販賣大米到天津，業已司空見慣，覺得漕運效率實在太低，只好下令恢復海運，將其作為一種輔助的糧食運輸形式。十幾年後，隨著輪船的引入，海運的速度更快、運輸量更大、安全性更高，逐漸取代漕運成了漕糧運輸的主渠道。1855年，黃河發生改道，不再奪淮入海，致使江蘇境內的運河河道枯竭，漕運逐漸中斷。很顯然，真正促使運輸方式發生革命性變革的，是科技創新驅動和客觀地理條件的變化。道光主推的這場海運改革，並不徹底。顯然，改革不能停，否則有可能前功盡棄。

20世紀初，早已有職無事的漕運總督，在清末新政的吏治改革中被裁撤。一個時代就此終結。2014年6月22日，京杭大運河作為“文化遺產”被列入“世界遺產名錄”。